構建基層減負的長效治理機制
日期：2024-10-11 來源：中國社會科學網
7月30日，習近平總書記主持中共中央政治局會議，分析研究當前經濟形勢，部署下半年經濟工作，審議《整治形式主義為基層減負若干規定》。會議指出，形式主義、官僚主義是頑瘴痼疾，必須下大力氣堅決糾治。基層是貫徹落實黨中央決策部署的“最后一公里”，不能被形式主義、官僚主義束縛手腳。調查發現，基層負擔既有社會變化帶來的外在治理壓力，也有基層治理體制機制存在的內部張力。負在表層，根在深層；負在形式，根在體制。基層減負是一個系統性問題，必須以系統思維統籌治理，構建基層減負的長效機制，變“壓力基層”為“治理基層”。
外在表現
基層位于國家政權的最低層級，是國家政權直接面對社會民眾的治理層級。從基層所處的結構性位置來看，基層負擔有以下兩種類型表現。
內部行為負擔是指上級條塊與基層政府和自治組織在治理體制運轉中做出不適應互動行為而產生的負擔。這些互動行為發生于政府治理體系內部，主要包括以下內容。
一是報表負擔。在當前體制下，由于權力上位、責任下移以及任務復雜性的共同作用，報表的報送和使用逐漸演變為上級過度依賴、下級避之不及的報表負擔。主要表現為重復報。二是考核負擔。在科層組織管理中，考核是上級獲取信息以緩解信息不對稱、激勵下級執行任務并提升治理績效的必要手段，一般遵循模糊與精細并存的考核邏輯。當前考核愈發強調量化管理，由模糊性考核向精細化、頻密化考核轉變，為處于“任務下位”的基層帶來不小壓力。主要表現為：指標細、多頭考核。除了直接的上級考核督查以外，還有第三方考核以及條線部門考核督查；且同一事項還常常涉及省、市、縣密集考核。主要表現為形式化、問責多。三是項目負擔。項目制作為政府配置資源、落實任務的模式，在我國國家治理體系中發揮著重要作用，形塑了中央與地方政府之間的分級治理機制。然而，這一治理機制在“末梢”實踐中卻時常面臨制度設置難題，給基層依托項目制渠道進行發展帶來不小麻煩。主要表現為申請困難、統籌不足。
外部服務負擔是指基層政府和自治組織在服務市場企業、社會公眾過程中因力不勝任而產生的負擔。導致不勝任行為的原因發生于行政組織體系外部，主要包括以下方面。
一是任務超載負擔。隨著我國發展理念從經濟發展逐漸向社會發展轉移，地方政府面臨越來越多自上而下的“中心任務”的委托以及越來越復雜的社會任務要求。這一現象對處于“低治理權”的基層來說體現得尤為明顯。二是屬地派生負擔。在正常屬地工作職責之外，基層還常常面臨一些以屬地名義下派且基層無力解決的突發性、臨時性任務，如信訪、維穩、創文等。這些任務超出了鄉村兩級的屬地職權，占用和消耗了鄉鎮完成常規任務的精力。三是社會回應負擔。由于組織制度與技術使用的不匹配，技術賦能的同時也夾雜著“技術負能”。有村干部表示，12345熱線開通后，由于訴求表達的成本幾乎為零，不管大事小情，民眾都習慣撥打12345熱線求助。四是發展需求負擔。動態的、復雜的、多變的社會問題給社會治理帶來前所未有的挑戰。首先是社會發展帶來一些“新問題”。如數字金融風險、電信詐騙等，這些社會發展中產生的問題本身成為社會發展的負擔。其次，群眾治理和服務出現“新需求”。比如，村（居）民對子女教育、物業服務等要求越來越明顯。這些新問題和新需求增加了基層工作的內容，也加重了“基層壓力”。
壓力型基層體制生成原因
基層負擔，負在表層，根在深層；負在形式，根在體制。其生成既有經濟社會變化造成的客觀原因，也有基層治理的體制性原因。
縱向行政層級間“任務下位”和“權力上位”的體制之虞。長期以來，我國縱向層級間的職責配置基本上維持著“職責同構”的特征，每一級政府都管理大體相同的事情，不同治理層級之間的“共同事權”帶來的是不同治理層級間難以界分的“共同責任”。在“屬地責任”機制下，“共同責任”在層層套疊的屬地關系下往往演變成逐級下移的全面責任。縣級職能部門“督查化”，成為下一級政府的監督考核部門。位于最末層級、權力最小、資源最少的鄉鎮（街道）、村（社區）等基層組織成為治理體系中最弱的“兜底層級”。
以“屬地責任”規避“屬事責任”的責任錯位機制。以“守土有責”的屬地形式明確基層政府和自治組織的責任，是推動任務有效執行的現實選擇，但在壓力型體制下，“屬地責任”很容易成為上級部門向下推責的借口。比如，安全生產、信訪治理、污染防治等每一項政府職能均需落實到最小屬地單元，并通過目標管理制、排名通報、“一票否決”等制度壓實屬地責任，上級部門的“屬事責任”轉化為基層的“屬地責任”。
考核指標導向下“項目”資源配置的異化機制。在項目制背景下，國家大量資金以“項目”和“專項”的方式下撥。但項目審批權在縣一級，鄉鎮一級在項目統籌方面缺少權限，鄉鎮（街道）、村（社區）為了完成考核指標任務，只能想方設法地爭取項目，而無法以“治理需求”為導向進行項目資源配置。
部門利益驅使下數據信息自我保護的隔離機制。跨部門政府數據共享對于促進協同治理、提升政府行政效率與服務水平具有重要意義。但從目前來看，各部門具有很強的數據信息自我保護意識，“信息孤島”“數據煙囪”現象普遍存在，彼此間的信息系統壁壘明顯，在系統平臺、信息報表上各取所需、各自為政，對一些數據甚至連基礎數據都不愿彼此匯聚共享。各個部門的數據采集和更新需求，向基層“要”是更方便的獲得方式。由于部門眾多且具有不同的工作需要，基層面臨沉重的報材料負擔。
基層壓力治理方式
基層減負是一項系統性工程，必須以系統性思維統籌治理，在治理結構、治理過程兩方面共同發力，不斷健全基層減負長效機制，實現系統可持續的減負績效和治理模式。
以數據整合共享為抓手，減報表煩瑣之負。一方面，通過“一張表”整合數據以減少重復報的負擔。“一張表”是指在縣鄉村三級全面梳理各類填報事項，摸清基礎數據和工作底數，以“一張基礎數據總表”整合各部門派發至基層的“千張重復信息表”。如可依托數據局加強基礎數據整合，對于需要更新填報的“動態信息”，通過數據端向各鄉鎮（街道）、村（社區）的信息員授權，實現動態更新。另一方面，通過“數據共享”減少多頭報負擔。發揮數據局對各級各類信息的統籌作用，促進跨層級、跨部門數據共享和流程優化，讓數據多跑路、干部少跑腿，讓基層干部擺脫各類APP、網站系統的填報負擔，切實解決報表煩瑣之負的問題。
以“三張清單”為抓手，減責任下卸之負。全面排查梳理縣（市區）、鄉鎮（街道）、村（社區）各自職責內容，明確鄉鎮（街道）、村（社區）應該主要做哪些事項、協助做哪些事項以及不能做哪些事項，建立健全以“主責職能、協助職能和負面清單職能”為內容構成的職責體系，形成三級分類事項清單，明晰主責主體和協助主體，并同步建立清單事項準入機制，避免條線部門以“屬地責任”規避“屬事責任”，解決條線任務壓力下移趨向，建立不同層級間人力、財力和權力相匹配的治理體系，著力解決責任下卸之負問題。
以“權責體系”為抓手，減考核形式之負。根據權責清單系統編制基層督查考核計劃，優化考核指標，嚴格控制對鄉鎮（街道）、村（社區）的督查檢查考核事項，控制總量、規范流程、優化頻次，建立科學合理、簡便易行的考核指標和激勵體系。同時，簡化考核督查方式，將定性考察與定量考核相結合，創新運用明察暗訪、“四不兩直”等方式，健全容錯糾錯和澄清正名機制，減少考核“走過場”“一刀切”，糾正只看數字成果而忽視實地實效的做法，切實解決考核形式之負。
以“體制建設”為抓手，減權能受限之負。以“兩個統籌”厘清縣鄉職責關系。統籌權責關系，以權在哪責在哪厘清縣鄉主體責任、部門責任和屬地責任。縣作為一級完整政府，擁有域內經濟發展的統籌規劃權、公共服務的資源配置權、環境保護、治安維護的執法決策權，應承擔主體責任。統籌資源配置，以事情在哪資源在哪充實鄉鎮履責能力。隨著國家公共服務體系的擴大，鄉鎮所承擔的公共事務越來越多。提升鄉鎮履責能力，一方面應以事權為原則，優化資源配置。如增加鄉鎮人員編制，提高鄉鎮財政支持等；另一方面，以事權為原則，賦予鄉鎮履責能力。如農村發展是鄉域治理承擔的主要事務，鄉村振興等項目資源的落地，應賦予鄉鎮相應的項目建議權。
（作者系華中師范大學中國農村研究院教授、華中師范大學中國農村研究院博士研究生）