推動(dòng)民間資本參與“平急兩用”建設(shè)

　日期：2024-10-28   來源：中國社會科學(xué)網(wǎng)

　　“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與保障性住房建設(shè)、城中村改造等“三大工程”是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的重點(diǎn)任務(wù)，也是黨的二十屆三中全會提出的“構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式”和“健全現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體制機(jī)制”的重要組成部分。然而，“平急兩用”項(xiàng)目面臨市場化盈利能力不足的問題，特別是在地方債務(wù)、城投債及房地產(chǎn)市場壓力較大的背景下，大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的推進(jìn)可能增加系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，平衡好公共服務(wù)與市場盈利的關(guān)系成為關(guān)鍵。

　　今年，圍繞“三大工程”已建立了初步的金融支持體系。截至年初，中國人民銀行重啟抵押補(bǔ)充貸款（PSL），國家開發(fā)銀行等也分別新增PSL。央行還推出了城中村改造資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃（ABS）和保租房REITs等創(chuàng)新金融工具。在支持“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，杭州和武漢等地已發(fā)布超百億的項(xiàng)目清單。全國首筆“平急兩用”債務(wù)融資工具和首個(gè)資產(chǎn)證券化產(chǎn)品也成功推出。上海地產(chǎn)成功發(fā)行定向債務(wù)融資工具，聯(lián)動(dòng)“保租房”和“平急兩用”項(xiàng)目。新型融資體系推動(dòng)民間資本的參與優(yōu)化了生產(chǎn)要素配置，通過市場化手段和專業(yè)團(tuán)隊(duì)推動(dòng)項(xiàng)目閉環(huán)經(jīng)營，同時(shí)評估設(shè)施的現(xiàn)金流和商業(yè)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)作和高質(zhì)量發(fā)展。

　　融資渠道和資本參與現(xiàn)狀

　　相比于“三大工程”中的保障性住房建設(shè)與城中村改造，“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資案例相對較少，定義與操作流程仍不明確。當(dāng)前，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資主要由政府和企事業(yè)單位主導(dǎo)，社會民間資金的參與比例僅約10%。這一現(xiàn)狀導(dǎo)致公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大多由政府和國企主導(dǎo)，社會資本參與不足，未能充分發(fā)揮市場的主體作用。目前的融資模式仍以傳統(tǒng)融資和發(fā)債為主，由大型國企承擔(dān)建設(shè)和運(yùn)營，尚無明確路徑實(shí)現(xiàn)新型融資體系和民間資本的有效參與。相關(guān)境況主要集中在以下三個(gè)方面。

　　“平急兩用”的“平”時(shí)經(jīng)營收益率與現(xiàn)金流較低。“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施因較強(qiáng)的公益屬性，在“平”時(shí)的經(jīng)營現(xiàn)金流和收益率通常較低，短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。現(xiàn)有項(xiàng)目幾乎未能盈利，現(xiàn)金流無法覆蓋運(yùn)營和財(cái)務(wù)成本，主要依賴地方政府的獎(jiǎng)補(bǔ)和稅收政策支持。然而，隨著政策支持逐漸減弱或終止，這些項(xiàng)目的自我運(yùn)營能力面臨巨大挑戰(zhàn)。由于缺乏穩(wěn)定的現(xiàn)金流，這類公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目也難以通過市場進(jìn)行融資，無法達(dá)到發(fā)行REITs或吸引民間資本參與的標(biāo)準(zhǔn)。自2017年以來，對隱性債務(wù)的嚴(yán)格“控增化存”政策從未松懈，黨的二十屆三中全會再次明確要求化解地方政府債務(wù)、中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，大量公共基建項(xiàng)目被迫尋找社會資本，以項(xiàng)目自身收益為主要還款來源。

　　“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)初期投入大、風(fēng)險(xiǎn)高。“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施因規(guī)模大、建設(shè)周期長、專業(yè)要求高，投資成本往往較普通項(xiàng)目高出20%—30%。涉及地下空間等建設(shè)時(shí)，成本將更高。在當(dāng)前地方財(cái)政與房地產(chǎn)市場壓力下，這類高投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可能進(jìn)一步加重地方財(cái)政和國企負(fù)擔(dān)。此外，“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施作為高價(jià)值“重資產(chǎn)”，對企業(yè)的持有、運(yùn)營、維護(hù)壓力巨大，民營企業(yè)因風(fēng)險(xiǎn)高而難以介入，國企則擔(dān)心資產(chǎn)流失，導(dǎo)致這些設(shè)施在市場中的流通性較差。同時(shí)，“重資產(chǎn)”屬性也使投資項(xiàng)目退出機(jī)制較為復(fù)雜，常見的到期移交、政府回購和項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓等方式在財(cái)力緊張的情況下更難實(shí)現(xiàn)中期退出。

　　民營企業(yè)和民間資本參與“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)營難度較大。民營企業(yè)和民間資本在參與“平急兩用”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中面臨諸多挑戰(zhàn)。首先，準(zhǔn)入困難是主要障礙，現(xiàn)有項(xiàng)目多由國企主導(dǎo)，民營企業(yè)因行政指令和隱性壁壘如“玻璃門”和“彈簧門”難以獲得競爭機(jī)會。其次，盈利困難和市場化收入機(jī)制不完善導(dǎo)致財(cái)務(wù)回報(bào)不足，PPP項(xiàng)目中高度依賴政府付費(fèi)或補(bǔ)助的占90%以上，市場化收益有限，進(jìn)一步削弱了民間資本的投資積極性。最后，融資困難尤其突出，非上市民營企業(yè)難以獲得銀行信貸，資本市場支持不足，融資成本高，導(dǎo)致其在企業(yè)債券市場的發(fā)行額逐年下降，資源分配明顯向國企傾斜。

　　“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展思路

　　支持“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新型金融體系包括政府基金、政策性金融工具、創(chuàng)新金融工具，以及利用政府基金杠桿吸引社會資本。目前，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依賴政策性和開發(fā)性金融工具，如低利率再貸款和債券。結(jié)構(gòu)性貨幣政策應(yīng)進(jìn)一步引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大貸款投入，促進(jìn)民間資本和民營企業(yè)的參與。同時(shí)，鼓勵(lì)商業(yè)銀行增加公共基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)債券的購買力度。創(chuàng)新工具如REITs，可為融資開辟新渠道，增加民間資本通過“輕資產(chǎn)”等形式參與建設(shè)的機(jī)會。

　　通過創(chuàng)新金融體系發(fā)掘一批經(jīng)濟(jì)效益良好的“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施。ABS、REITs以及商業(yè)銀行對基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的貸款和債券購買，均基于項(xiàng)目未來現(xiàn)金流的預(yù)期。這些新型金融工具在發(fā)行、審批、定價(jià)和交易過程中，會審視“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營模式和市場化能力，以確保穩(wěn)定現(xiàn)金流。例如，REITs通過優(yōu)化資本市場的風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制，提供透明的風(fēng)險(xiǎn)收益產(chǎn)品，吸引資金支持“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在“平”時(shí)，這些設(shè)施應(yīng)專注于提升生活質(zhì)量，并通過市場化運(yùn)營保證經(jīng)濟(jì)效率和盈利性。

　　通過創(chuàng)新金融體系實(shí)現(xiàn)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施輕資產(chǎn)化。通過創(chuàng)新金融工具，如公共基礎(chǔ)設(shè)施REITs，“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施可以從“重資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化為“輕資產(chǎn)”，有效盤活存量資產(chǎn)，降低杠桿水平，并減輕地方財(cái)政債務(wù)壓力。公募REITs模式允許企業(yè)在獲得穩(wěn)定現(xiàn)金流后將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)打包出售，從而提前回籠資金、縮短投資周期、提升內(nèi)部收益率，并通過權(quán)益屬性減輕企業(yè)負(fù)債端壓力。應(yīng)進(jìn)一步鼓勵(lì)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)利用“投貸債租證”等綜合金融工具，將底層資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為“輕資產(chǎn)”，并通過“去項(xiàng)目化”減少自持風(fēng)險(xiǎn)。例如，配置可售物業(yè)或贈送同城住宅用地，部分項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)階段的綜合毛利率可達(dá)30%—40%。地方政府也可通過公募REITs將固定資產(chǎn)打包出售，盤活資產(chǎn)、降低債務(wù)率，逐步緩解債務(wù)問題。

　　通過創(chuàng)新金融工具支持民營企業(yè)、民間資本多方式、多渠道參與。在創(chuàng)新金融工具的支持下，民企和民間資本可以通過購買“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施的股權(quán)或期權(quán)，間接獲得項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，無須直接擁有或管理“重資產(chǎn)”，從而降低投資門檻和風(fēng)險(xiǎn)，提升資金流動(dòng)性。例如，REITs允許投資者分享資產(chǎn)增值收益，相比于城投債或PPP等模式，更適合民間投資者參與，解決了公共基礎(chǔ)設(shè)施投資非標(biāo)準(zhǔn)化和高門檻的問題。民企可通過運(yùn)營合同、管理協(xié)議等方式參與日常運(yùn)營和管理，收取管理費(fèi)用或分成，從而以低成本參與高收益項(xiàng)目。此外，民企還能提供專業(yè)服務(wù)和技術(shù)支持，提升項(xiàng)目的專業(yè)性和運(yùn)營效率，并通過招商引資和市場開發(fā)，幫助項(xiàng)目引進(jìn)投資、拓展市場，提高盈利能力。

　　當(dāng)前，“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已獲得政策性金融工具和債務(wù)融資工具支持，并在倉儲物流和地下人防商業(yè)項(xiàng)目中初步驗(yàn)證了“平”時(shí)盈利模式。然而，基于項(xiàng)目高投入、“重資產(chǎn)”和公益性強(qiáng)等特點(diǎn)，尚缺少將其轉(zhuǎn)化為“輕資產(chǎn)”的成功案例。未來，應(yīng)積極探索創(chuàng)新金融工具的使用。首先，利用結(jié)構(gòu)性貨幣政策擴(kuò)大專項(xiàng)債使用范圍，推動(dòng)銀行加大貸款投放，并應(yīng)用市場化利率降低融資成本。其次，探索以“公募基金+ABS”模式為起點(diǎn)的REITs創(chuàng)新券種，拓寬長期資金渠道，將高投入項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為“輕資產(chǎn)”，吸引中長期資金和社會資本參與。這將有助于破解“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施的高投入和高風(fēng)險(xiǎn)困境，避免重蹈傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目帶來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在“平”時(shí)帶來穩(wěn)定現(xiàn)金流和高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)一步促進(jìn)民間資本和民營企業(yè)的有效參與。

　　（作者系上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院教授）